Por: Cristóbal Caviedes. PhD in Law, Queen’s University. Profesor de derecho constitucional, Escuela de Derecho, sede Antofagasta. Universidad Católica del Norte
Considerando el estado del informe que la Comisión de Sistema Político presentará al Pleno de la Convención Constitucional, al parecer, ya se decidió que nuestro nuevo parlamento será bicameral asimétrico. Esto es, la segunda cámara —llamada “Cámara Territorial”— tendrá menos poderes que la primera cámara, llamada “Congreso Plurinacional”. Así, la pregunta es qué tan asimétrico debe ser el nuevo parlamento. O sea, la pregunta es cuántos menos poderes debe tener la Cámara Territorial en comparación con el Congreso Plurinacional.
Más allá de la experiencia comparada, en el contexto chileno, hay al menos tres razones para sostener que el nivel de asimetría entre el Congreso Plurinacional y la Cámara Territorial debe ser relativamente bajo. Primero —y a diferencia de otros Estados con parlamentos bicamerales asimétricos, como Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Países Bajos o Sudáfrica—, los miembros de la Cámara Territorial serán directamente electos por la ciudadanía. Luego, considerando el mayor nivel de autoridad democrática de los miembros de la Cámara Territorial (en comparación con una cámara cuyos miembros son indirectamente electos), no hace mucho sentido que los miembros de la Cámara Territorial tengan una función meramente consultiva en lugar de tener real poder de decisión en la formulación de políticas públicas.
Segundo, en caso de que se apruebe la nueva Constitución, Chile deberá transformarse en un Estado altamente descentralizado. Pues bien, parte importante del procedimiento de traspaso de poderes y recursos desde el Estado central a las regiones y comunas depende de varias leyes. Por ende, el procedimiento legislativo es la gran oportunidad que tienen las regiones y comunas para hacer valer sus intereses y preferencias a través de la Cámara Territorial; razón por la cual las capacidades deliberativas y negociadoras de los miembros de tal Cámara no debería ser mermada en exceso.
Tercero, en las últimas semanas, hemos visto la reticencia de muchos senadores a perder poder, cosa que —al dificultar la colaboración entre el Gobierno entrante y el Senado—, podría erosionar aún más la reputación de la Convención ante la ciudadanía. Cierto, esta razón no es normativa. Esta razón no indica nada sobre cómo la Cámara Territorial debe ser, sino simplemente indica qué tipo de Cámara Territorial es viable dadas nuestras condiciones políticas actuales.
Pero considerando las urgencias económicas y sociales de Chile (urgencias que requieren de un Estado al menos eficaz), en principio, el paso de un régimen de gobierno a otro debe realizarse del modo menos disruptivo posible, evitando roces innecesarios entre la Convención y los poderes constituidos. En este sentido, si bien es irreal que los senadores esperen que la nueva Constitución replique el Senado, la Convención también se compra conflictos innecesarios si establece un sistema en el que el Congreso Plurinacional siempre puede doblarle la mano a la Cámara Territorial.
En consecuencia, aún si se le otorgan a la Cámara Territorial funciones principalmente revisoras, el consentimiento de esta Cámara debe ser necesario para aprobar, modificar o derogar todo proyecto de norma que afecte la estructura institucional básica y el financiamiento del Estado chileno. Específicamente, el consentimiento de la Cámara Territorial debe ser necesario para aprobar, modificar o derogar reformas constitucionales y para aprobar tratados internacionales. También debe requerirse este consentimiento para aprobar, modificar o derogar los proyectos de ley sobre organización territorial del Estado; estatutos regionales; presupuestos; contratación de créditos o emisión de bonos por el Estado central; y establecimiento, modificación o derogación de todo tipo de tributos.
Por contraste, en los demás proyectos de ley, si existe un conflicto entre las dos ramas del parlamento que no pueda ser resuelto en comisión mixta, el Congreso Plurinacional debe poder insistir en el proyecto original con la mayoría absoluta de sus miembros en ejercicio, en forma similar a como ocurre en Francia. Sin embargo, para efectos de asegurar la deliberación parlamentaria y otorgar mayor capacidad de negociación a la Cámara Territorial —y tal como sucede en Reino Unido—, la insistencia sólo debe poder ejercerse después de transcurrido un plazo. Por ejemplo, puede establecerse que el Congreso Plurinacional sólo tenga la facultad de insistir con un proyecto de ley original transcurrido un año desde su rechazo por la Cámara Territorial.
Por último, la Cámara Territorial debe participar en el nombramiento de altas autoridades del Estado central —tales como el Contralor General de la República, consejeros del Banco Central o del Consejo de Alta Dirección Pública, ministros de la Corte Suprema o del Tribunal Constitucional, etc.— en forma similar a como participa actualmente el Senado. La lógica aquí es incrementar la probabilidad de que el Estado central considere la perspectiva de las regiones y comunas (representadas en el Consejo Territorial) respecto a las cualidades mínimas que deben cumplir las personas que desempeñen estos cargos.
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